Резюме. В статията се разглеждат проблемите за оптимизация на висшето образование по пътя на консолидация на висшите училища с цел повишаване качеството на образование и възможността за утвърждаването им като конкурентни образователни институции. Основните научни резултати се отнасят до обобщаване на правните способи за сътрудничество между тях, сравнително проучване на утвърдените модели в световен мащаб и анализ на сливането като подразновидност на преобразуването. Авторът обосновава тезата, че същинското консолидиране е свързано с промяна на правосубектността на висшите училища чрез сливане и/или вливане. Обект на научен анализ е правният режим на преобразуването, регламентиран в Закона за висшето образование.

Ключови думи: консолидация; висше образование; реформа; сливане

Въведение

Проблемите във висшето българско образование налагат неговото реформиране по начин, който да съдейства за финансовото стабилизиране на университетите, за повишаване качеството на обучение, намаляване на публичните разходи и включване на българските висши училища в национални и европейски университетски мрежи. Изграждането на икономика, базирана на знания, е неразривно свързано с промени в образователната сфера и с тенденцията за създаване на световни университети (Salmi, 2009: 32). Във връзка с това е и целта на настоящото изследване: на основата на сравнително проучване в отделни държави и анализ на действащата нормативна уредба да се направят обосновани изводи за правните средства, свързани с възможността за консолидация на висшите училища. Методологията на изследването се основава на общонаучни методи: анализ, индукция, дедукция и специфични за правната наука: систематичен, нормативен, системен метод.

Изложение

1. Понятие за консолидация

Под понятието консолидация на университетите се има предвид тяхното обединяване, сплотяване и заздравяване. Този механизъм е приложен в отделни държави като САЩ, Естония, Дания, Норвегия, Германия, Великобритания, Франция и др. През 2011 година на принципа на доброволното обединение в Москва е извършено сливане на 12 университета (Vоronin at al., 2013). Преди десет години във Франция е финансиран проект за изграждане на световен иновационен технологически център, който да включва 22 университета, технологични школи и изследователски центрове, с цел обединението да е в първата 10-ица от рейтинга на университети в света (Melikyan, 2014: 141). Като основни фактори за реформите в отделните държави се посочват: масовизацията на висшето образование, конкуренцията на университетите в отделната държава, като обединяването е средство за утвърждаването им, а в международен план се гарантира устойчивост и стабилност на обединението спрямо университетите със завоювани високи позиции (Romanenko et al., 2015: 8). Сливането на колежите и университетите в САЩ се разглежда като средство за сътрудничество между конкуренти с цел оцеляване в сложната икономическа ситуация (Martin at al., 2017) и като стратегически вариант, който осигурява максимално качество на обучение и възвръщаемост от гледна точка на преподаватели и студенти (Ricardo at al., 2019). В специализираната литература са обобщени следните етапи в цялостния процес за консолидация в зависимост от степента на обвързаност между висшите училища: а) неофициална колаборация; б) консорциум; в) сливане с федеративна система на управление; г) сливане с унитарна система на управление (Harman & Harman, 2003: 30). В управленски аспект са анализирани два модела, които намират приложение: а) обединение на основата на унитарен модел на управление, където след обединяването се избират нови органи за управление; б) федеративен модел, който съхранява автономността на структурите, влизащи в обединението, но се създава орган, който да координара действията между тях (Romanenko et al., 2015: 10). В зависимост от начина на сливането в литературата се посочват два главни подхода: а) доброволно, което се извършва с решения на органите на висшето училище и негови стратегически партньори, и б) принудително (top down), в който процес участват държавни органи (Pinheiro at al., 2015: 4). Според конкретния академичен профил на висшите училища се разграничава: а) хоризонтално сливане, при което е налице идентичност на профила, и б) вертикално сливане, когато има съществена разлика между специалностите в конкретните училища, участници в обединението (Georghiou at al., 2015: 3).

Посочените форми за консолидация в отделните държави могат да послужат като алтернативи за извършването на реформата във висшето образование в България. Подходящият вариант е тясно свързан със съществуващата нормативна уреда в страната и приетите стратегически документи от МОН, които съдържат цели, приоритети и мерки за осъществяване на цялостния процес по реформиране на образованието.

2. Статегия за развитие на висшето образование в България за периода 2021 – 2030 и План за действие в контекста на проблема за консолидация

Основните документи, очертаващи бъдещата визия на висшето образование в България, са Стратегията1) за развитие на висшето образование за периода 2021 – 2030 г. (СРВО) и Планът за действие (ПД). Реализирането им подлежи да се извърши в сложна демографска среда и икономическа обстановка. На основата на данни от Националния статистически институт (НСИ) динамиката на студентите във висшето ни образование може да се представи посредством следващата таблица.

Изготвено от автора по данни на НСИ от https://www.nsi.bg/bg/content/3374

От посочените данни се констатира, че броят на студентите за пет години е намалял с 39 789 лица. Общият брой на студенти български граждани е по-нисък през 2020 г. с 44 995, като на годишна база намалението е с близо 5000 души, а броят на чуждестранните студенти леко се е завишил с около 1000 чужди граждани за всяка година. Този обективен процес рефлектира и върху структурата на висшето образование и поставя изискването пред съответните държавни органи и ръководства за тяхното оптимизиране.

От анализа на Стратегията за развитие на висшето образование и констатираните резултати се оформя заключението, че в България съществува необходимост от реформиране на висшето ни образование по начин, който да съответства на обективните процеси както в страната, така и в Европа. Паралелно с това са налице и положителни моменти, които могат да послужат като основа за реализиране на реформите. Стратегията за висше образование съдържа ясни цели и приоритети, съобразени с европейските тенденции при съхраняване на националната ни традиция, на основата на които се предприемат и съответните конкретни политики от държавните органи. Резултатите от анализа са обобщени в следната таблица.

В Плана за действие са предвидени конкретни организационни, нормативни и финансови мерки, систематизирани и подчинени на дефинираните цели. На база на извършения анализ са изведени следните констатации, систематизирани в следната таблица.

Изготвено от автора на основата на План за действие.

https://www.mon.bg/ bg/100164

Стратегията и Планът за действие могат да се реализират само на основата на актуализирана действаща нормативна база. Основните пътища за реформиране на нормативната уредба се свеждат до актуализиране на функциите на държавата и нейните органи по управление на висшето образование по смисъла на чл. 9 от ЗВО, част от които се отнасят и до регламентираните правни средства за консолидиране.

3. Правни способи за консолидация. Преобразуване чрез сливане – правен режим

В съвременните условия системата на висше образование в страната обхваща 51 висши училища, от които 37 държавни и 14 частни, в т.ч. 44 висши и специализирани училища и 7 колежа. По мнение на проф. Люк Соте2) оптималният брой университети в България е 10, като механизмът за редуцирането им е по пътя на ограничено финансиране и преобразуването на тези университети в професионални заведения за висше образование. Поради това за целите на научното изследване е извършено проучване на висшите училища в страната, които са обобщени на основата на предоставената им акредитация по области на висше образование, оценено е процентното им отражение на база на общия брой висши учебни заведения, както и регионите, в които те функционират. Резултатите от проучването са обобщени в следната таблица.

Изготвено от автора на основата на информацията в НАОА
https://www.neaa.government.bg/akreditirani-institucii/visshi-uchilischa

Поради високия дял на акредитирани висши училища в област на висше образование 3. Социални, стопански и правни науки е извършено проучване на акредитираните професионални направления. Резултатите са обобобщени в следната таблица.

Констатациите от проучването са основание за следните изводи: а) повече от половината от висшите училища са акредитирани в област 3. Социални, стопански и правни науки и изключително нисък дял в област 6. Аграрни науки и ветеринарна медицина; б) висшите училища в София са акредитирани и обезпечават всички области на висшето образование; в) в Северозападна България не функционират висши училища; г) висшите училища по медицина и изкуства са със запазен специалностен профил; д) съществуват акредитирани професионални направления във висши училища, несъответни на наименованието на висшето училище и на основната му специалностна структура; е) в област на висше образование 3. Социални, стопански и правни науки с най-висок дял акредитирани университети са в професионалните направления 3.7 Администрация и управление и 3.8. Икономика; ж) налице е дублиране на специалностната структура в едно и също акредитирано професионално направление. За решаването на посочените проблеми от съществено значение е преценката на нормативна база, която да осигури възможност за преодоляване на горепосочените диспропорции чрез способите за консолидация. На основание Закона за висше образование (ЗВО) могат да се систематизират следните правни средства: а) сдружаване за съвместно обучение с други висши учебни заведения в страната и чужбина; б) обучение на основата образователен франчайз, със съответните специфики от гледна точка на функционирането му (Bachvarova, 2014: 28); в) преобразуване на висшето училище по реда на чл. 10, ал.2, т. 2 ЗВО чрез сливане. Следователно правната ни уредба осигурява следните две алтернативи: а) преобразуване на висшите училища, при което е налице промяна на юридическата правосубектност на висшето училище и е възложено като правомощие на министъра на образованието; б) използване на различни форми на сдружаване чрез сключване на договори за партньорства, при което те запазват своята юридическа самостоятелност.

С оглед на гореизложеното, основният извод е, че понятието консолидация на университетите в широк смисъл обхваща предвидените от закона правни средства за сътрудничество между тях по пътя на договаряне, стратегии и общи политики. Но в тесен (юридически) смисъл под консолидация се има предвид промяна на правосубектността на висшето училище чрез преобразуването му по пътя на сливане и/или вливане. Сливането в юридическата литература са разглежда като разновидност на преобразуването, което обхваща формите на реорганизация на юридическото лице. Допустими са четири негови подразновидности: сливане, вливане, отделяне, разделяне (Tadger, 2001: 80). От гледна точка на съдържанието им се оформя заключението, че консолидиране с цел обединяване може да се извърши само чрез две правни форми, а именно сливане и/или вливане. Сливането е характеризирано от Томас Естерман3) като възможност за крупните университети да поддържат по-висока репутация. При него се извършва обединяване на два или повече университета с цел създаване на нов образователен субект, а при вливането е налице преминаване на дейността на отделен колеж (факултет), който губи своята правосубектност в имуществено, управленско и правно отношение, към съществуващо висше училище. Предимствата на този процес се свеждат до избягване на конкуренцията между слелите (влелите) се вузове и повишаване на външната конкурентоспособност на регионално и международно ниво (Grudzinsky at al., 2005: 68). Консолидирането на университетите е въпрос на управленско решение, като в литературата са систематизирани 4 административни схеми според степента на реорганизация: a) чрез създаване на асоциации, при които самостоятелни университети образуват подразделение (факултет или дейност), което управляват съвместно; б) чрез административно сливане на идентични факултети на два или повече независими университета; в) чрез поглъщане, при което по-малка образователна структура (напр. колеж) се влива в дейността на друго висше училище; г) чрез административно обединение на самостоятелни университети и създаване на ново висше училище с различна структура и управление.

Според ЗВО за сливане на ВУ е необходима предварителна положителна оценка от НАОА. След получаването ѝ, процедурата преминава през следните етапи: а) предложението за преобразуване се внася от министъра на образованието и науката в Министерския съвет (МС); б) МС на основание чл. 9, ал.3, т. 2 от ЗВО внася предложението в Народното събрание (НС); в) Решение на НС за преобразуване, с което завършва целият процес. Нормативната ни уредба предвижда сливането на университетите в България да е единствено и само доброволно. В тази връзка следва да посочим предвидената в отделни държави възможност (Австралия, Верикобританния, Норвегия) то да се осъществява и принудително по инициатива на съответния министър.

Заключение и препоръки

Консолидирането на университетите в България е едно от средствата за актуализиране на академичния профил на университетите и изграждането им като динамични и иновативни образователни и изследователски институции. В юридически аспект, правната форма за промяна, която оказва влияние върху цялостния юридически статут на висшето училище, е по пътя на сливане и/или вливането му. При действащата нормативна уредба преобразуването може да се извърши единствено и само доброволно по инициатива на ръководството на висшето училище. С оглед на бъдещото развитие на законодателството de lege ferenda е възможно за държавните университети да се въведе и правомощие на министъра на образованието да инициира процедури по сливане и/или вливане на университети с цел оптимизиране на образователната структура. Към настоящия момент правната уредба относно сливането на висшите училища в ЗВО във висока степен притежава бланкетен характер, като с оглед на усъвършенстването ѝ е необходимо да се регламентират обективни критерии, които да са в основата на цялостната процедурата по сливане на ВУ.

БЕЛЕЖКИ

1. Стратегия за развитие на висшето образование за период 2021 – 2030 г. и План за действие: Приложение (1) https://www.mon.bg/ bg/ 100164

2. Люк Соте – председател на групата на ЕК за България в рамките

на „Хоризонт“ 2020.

3. Томас Естерман – директор по управление, финансиране и обществени връзки на Асоциацията на университетите в Европа.

ЛИТЕРАТУРА

Бъчварова, М. (2014). Правна характеристика на образователния франчайз. Известия. (1), 23 – 29. Икономически университет – Варна.

Грудзинский, А. & Балабанова, Е. (2005). Слияние университетов: мировой опыт. Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: Инновации в образовании. № 1 (6). с. 63 – 71.

Меликян, А.В. (2014). Слияния и просъединения вузов в Росии и зарубежом. Висшее образование Росии. № 5, 134 – 145.

Романенко, К. Р., Козлов Д. В., Лешуков, О. В., Лисюткин, М. А., Платонова, Д. П. & Семенов, Д. (2015). Уроки международного опыта слияний университетов. Москва: ВШЭ. Современная аналитика образования. №2. с. 8 – 18.

Соте, Л. 2018. В България има по-скоро професионални заведения

за висше образование. Капитал.

Таджер, В. (2001). Гражданско право на НРБ. София. Софи-Р.

Воронин, А. & Шегельман И. (2013) Зарубежный опыт интеграции университетов.

Georghiou, L. & Harper, J.C. (2015). Mergers and Alliances in Context. In: Mergers and Alliances in Higher education. Springer, pp.1 – 14.

Harman, G. & Harman, K. (2003). Institutional Mergers in Higher Education: Lessons from International Experience. Tertiary Education and Management 9, 29 – 44 DOI: 10.1023/A: 1022261409801.

Azziz, R., Hentschke, G.C., Jacobs, L.A. & Jacobs, B.C. (2019). Strategic Mergers in Higher Education. Baltimore: Johns Hopkins University Press., doi:10.1353/book.68182.

Martin, J. & James E. Samels (2017). Consolidating Colleges and Merging Universities. New Strategies for Higher Education Leaders. Johns Hopkins University Press.

Salmi, J. (2009). The Challenge of Establishing World-Class Universities. Directions in Development; human development. World Bank.

REFERENCES

Bachvarova, M. (2014). Legal characteristics of educational franchise. Izvestiya. (1), pp.23 – 29. Varna University of Economics.

Georghiou. L. & Harper, J.C. (2015). Mergers and Alliances in Context. In: Mergers and Alliances in Higher education. Springer, pp.1 – 14. Grudzinsky, A. & E. Balabanova. (2005). University Merger: Worldwide an experience. Bulletin of the Nizhny Novgorod University „N.I. Lobachevsky“, Issue 1 (6). Series Innovation in Education, pp. 63 – 72.

Harman, G. & Harman, K. (2003). Institutional Mergers in Higher Education: Lessons from International Experience. Tertiary Education and Management 9, 29 – 44 DOI: 10.1023/A: 1022261409801

Martin J. & James E. Samels. (2017). Consolidating Colleges and Merging Universities. New Strategies for Higher Education Leaders. Johns Hopkins University Press.

Melikyan, A.V. (2014). Mergers and consolidations of universities in Russia and abroad. Hanging education of Russia. Vol. 5, pp.134 – 145.

Pinheiro, R., Aarrevaara, T., Geschwind, L. & Torjesen, D.O. (2015). Strategic Mergers in the Public Sector: Comparing Universities and Hospitals. Mergers and Acquisitions in Practice. Tarba, S. Y., Cooper, C. L., Sarala, R. M. & Ahammad, M. F. (Еds.) Routledge, pp. 4 – 5.

Azziz, R., Hentschke, G.C., Jacobs, L.A., & Jacobs, B.C. (2019). Strategic Mergers in Higher Education. Baltimore: Johns Hopkins University Press., doi:10.1353/book.68182.

Romanenko, K. R., Kozlov D. V., Leshukov, O. V., Lisyutkin, M. A., Platonova, D. P. & Semenov, D. (2015). Lessons from the international experience of university mergers. Moskva: HSE. Modern education analytics. Vol. 2. pр. 8 – 18.

Salmi, J. (2009). The Challenge of Establishing World-Class Universities. Directions in Development; human development. World Bank.

Sote, L. (2018). There are rather professional establishments in Bulgaria

Higher Education. Capital-12.01. Available at: https://www.capital.bg/ politika_i_ikonomika/bulgaria/2018/01/12/3111005_prof_ljuk_sote_v_ bulgariia_ima_po-skoro_profesionalni/

Tadger, V. (2001). Civil Law. General part. Sofia. Sophie-R.

Voronin, A & Shegelman I. (2013). Overseas integration experience Universities. Available at https://cyberleninka.ru/article/v/zarubezhnyyopyt-integratsii-universitetov.