https://doi.org/10.53656/ped2022-5.09

Резюме. Настоящата разработка е мотивирана от видимото изоставане на образователната система спрямо предизвикателствата на съвремието, както и от неизпълнението на образователните критерии за постигане на задължителната производствена, технологична, административна, икономическа, политическа и социокултурна подсистема (сектори на обществения живот), а също и към заинтересованите страни – общността, развитието на личността, семейството и т.н. Публично-частното партньорство (ПЧП) предоставя отговор, като начало, на един процес, в който се разгръщат управленски възможности, основани на по-голяма гъвкавост, повече инициативност, конкурентност, свобода в сътрудничеството между партньорите и заинтересованите страни. Настоящото изследване обвързва основните предизвикателства пред училищното образование с възможностите на ПЧП у нас.

Ключови думи: публично-частно партньорство; управление на образованието; публично-частно парньорство

Съвремието в образованието е изключително динамично и бързо променящо се – изисква качествени краткосрочни реакции, приложими незабавно, без в същото време да се губи основната линия и социална цел на образователната политика в дългосрочен план. Много често образователната политика се определя като държавна, защото държавата и нейните институции са основните актьори в процеса на изработване и управление на образователната политика в България. От друга страна, в съвременното общество, в процеса на изработване и контрол по прилагането на образователни политики участват и други действащи лица – неправителствени организации, политически партии, родителски асоциации, синдикати и прочее. В този смисъл, терминът „публична политика“ е по-адекватен по отношение на образованието (Tsokov 2015).

Ролята на образованието в обществено-политическия и икономическия живот на държавите е по-силна от всякога. Видимо е напрежението в образователните системи, с което се осветляват и редица проблеми, свързани с формулирането и прилагането на политики по отношение на училищното образование. Голяма част от проблемите произтичат от факта, че макрополитиките се разработват без достатъчно участие на партньори. Това рефлектира в лутане и търсене на нови алтернативи за обучение, нестабилна мотивация за учене и справяне с последиците от проблемите на бурното развитие на технологиите – стреса и агресията. Според Юлиян Петров вече не е достатъчно в процеса на планиране на образованието да се включват двете най-важни страни на образователния процес – учениците и учителите, защото изискваната от съвремието далновидност налага включване на силите, знанията и волята на цялото общество. Петров потвърждава необходимостта от активно партниране, за да могат да се отстояват права, да се разработват и развиват иновации, да се упражняват качествен мониторинг и контрол в училищното образование, като повтаря, че „обединяването на единомишленици… е един изключително важен и крайно необходим елемент от организацията и управлението на образованието“ (Petrov 2017).

По-обстоен преглед на серия от стратегически документи в сферата на образователната дейност води до извода, че една от основните цели, преследвани от Министерството на образованието и науката (МОН), е провеждането на решителни политики, насочени към драстично повишаване качеството на образованието, което постепенно да доведе до ликвидиране на неграмотността сред населението на България. Виден е стремежът към: 1) нов образователен подход за все по-осезаемото навлизане на иновации в образованието/обучението, предоставяно както в държавни образователни институции, така и с местно значение (общински училища); 2) сътрудничество, основано на принципите на диалог и срещане на противоположни интереси; 3) изграждане на съгласувана и адаптивна система на образование, която да обхване ученето във всичките му степени (от предучилищно възпитание и подготовка до висше образование и учене на възрастни във всички негови аспекти); 4) активно включване на всички учащи във всички нива на образователната система, в т.ч. деца със специфични образователни потребности, професионалисти от непедагогически области и прочее.

По същество, тези цели могат да имат практическа реализация посредством усъвършенстване на механизма на разпределение на средствата, по-стъпващи от държавния бюджет, и/или чрез увеличаване на самия държавен бюджет в образователната сфера. Иновативно решение за набиране на допълнителен капитал е привличането на частни инвестиции от субекти, постъпващи извън настоящата позната система на финансиране. Косвен резултат на подобна частна инициатива биха били: 1) прехвърлянето на правомощия и налични ресурси от централните органи и институции към структури на социални партньори, неправителствени организации, включително и към обединения на доставчици на обучение; 2) осигуряването на конкурентоспособност и възможност за оптимизиране на процесите; 3) запазване и най-вече подобряване на материалната база на образователните институции.

Издръжката на дейностите по възпитание и обучение на децата и учениците към този момент се осъществява изцяло с публични средства. Основно това са средства от държавния бюджет, прехвърлени целево към бюджетите на отделните общини за предучилищното и училищното образование, чийто основен елемент са единните разходни стандарти. Отскоро съществува и допълнителен инструмент за финансово стимулиране на образователни инициативи в лицето на структурните фондове на ЕС – отново изцяло публичен финансов ресурс.

Техническото обезпечаване на учебния процес, осигуряването на средства за въвеждане на електронно образователно съдържание и електронни платформи, нуждата от мотивирани и отлично подготвени (в теоретичен и практически план) кадри чрез инвестиции в развитието на ключови компетентности и квалификации са изведени на преден план като основни приоритети , които МОН трябва да преследва в най-близко бъдеще. Тук няма да се навлиза допълнително в анализ на разбирането за най-близко бъдеще на администрацията и нагласата на обществеността да получава социалните придобивки в реално време. Но е видимо разминаването в разбирането за срочност у страните, както се посочи и по-рано.

И все пак, т.нар. в съвремието ни „забързване на времето“ най-настоятелно изисква да се привличат липсващите ресурси за модернизация на образованието и премахване на недостига на средства, необходими за модернизацията. ПЧП позволява определяне на основните форми на взаимодействие на частните оператори, държавата и системата на образованието, така че да се намалява натоварването на бюджетите на всички нива, да се получават и обогатяват компетенции в обозрими срокове, да се постига актуално на забързването управление на процесите и следователно – баланс на интересите както в частния сектор, така и в обществен план. В този ред на мисли, следва да се осветли, че ПЧП е позната и добре утвърдена форма за България, в т.ч. в хуманитарната сфера. Тя се реализира активно в социалната сфера от 2004 г. насам, валидна за цялата територия на страната, за всички видове социални услуги – в т.ч. (и основно) тези, финансирани с публични средства, но и тези от частни финансови източници. Законодателят регламентира ПЧП чрез Закона за концесиите, като за специфичните случаи на хуманитарните нужди (социалната сфера) предоставя възможност и чрез специалния Закон за социалните услуги. Без да се навлиза по-дълбоко в правната рамка на ПЧП тук, е важно да се подчертае далновидността на българския законодател, включил релевантно училищното образование в Закона за концесиите. И в допълнение, наред с така очертаните приоритети в сферата на образованието и науката, в Общите цели на Националната стратегия за развитие на концесиите в Република България 2018 – 2027 г. се включват: 1) подобряване на услуги от обществен интерес посредством задоволяването на обществени потребности; 2) ефективност и ефикасност при разходването на публични средства и тези от европейски структурни и инвестиционни фондове и програми; 3) икономическа ефективност при управлението на публична собственост; 4) засилване на партньорството между публичните органи и икономическите оператори (концесионерите) и като резултат – привличане на частни инвестиции в различни хуманитарни сфери на дейност.

Осигуряването на достъпност и качество на предучилищното и училищното образование е специфична цел с особен акцент в Стратегията предвид разбирането на качественото образование в съвремието – съобразено с потребностите на живота днес и обезпечено с модерна материално-техническа база, квалифицирани кадри и сигурен достъп до системата за всички. И тук е наблегнато на задължението на държавата като принципал на тези дейности да провежда политики и мерки за пълно обхващане на всички подлежащи на образование деца, за повишаване качеството на образованието и предотвратяване ранното отпадане на ученици от училище. Като предимства и възможности при концесиониране на услуги в системата на предучилищното и училищното образование са прокарани именно възможностите за: 1) въвеждане на иновации и специализирани обучения за повишаване на знанията и квалификациите на кадрите; 2) повишаване на достъпността до системата, както и вече споменатото обезпечаване на учебния процес със съвременни техника и способи. Желанието за привличане на частни инвестиции, доколкото публичните ресурси са ограничени, определя основна движеща сила за това услугите в сферата на образованието да попадат в обхвата на заложената в конкретния програмен период концесионна политика, която да се следва от държавната или общинската администрация като форма на ПЧП за изпълнение на секторни цели и приоритети.

Като цяло, налице е припокриване на целите и предвидените механизми за точното и пълното им изпълнение по различните програмни документи в секторните политики на образованието и науката и концесиите, за създаване на модернизирана образователна среда и подобряване на партньорството и координацията в областта. Това утвърждава наличието на политическа воля за ПЧП в училищното образование. Също така е основание да се направи изводът, че препятствията пред реализирането на ПЧП в училищното образование у нас са най-вече от оперативен характер.

Като предвестник на ПЧП в училищното образование в България, Йонка Първанова прави серия от проучвания и анализи на основните предизвикателства пред управлението на училищните финанси. В допитване до директори, учители и родители тя констатира, че за постигане на ефективно образователно ниво училището трябва да може да взима самостоятелни решения по отношение планирането и разходването на бюджета, т.е. да има висока степен на автономност в областта на финансовия мениджмънт. Първанова е вдъхновена от разработките на Милтън Фрийдман, който чрез училищата илюстрира своето базисно вярване, че нерегулираните от държавата пазарни сили на предлагане и търсене могат да се справят по-добре от регулираната правителствена политика за удовлетворяване нуждите на обществото. Разглеждайки образованието като специфичен вид „публично благо“, Фрийдман признава необходимостта от държавно финансиране и регулация на образованието, но залага на засилена възможност за рационален избор на потребителя на това благо на доставчик на образование. Чрез отчетливо разграничение между „държавно финансиране“ и „държавно доставяне“ на образованието като публично благо Фрийдман признава необходимостта от вливането на публични средства в образователната сфера, но залага на пазарните механизми при доставката на образователните услуги – конкуренцията и свободния избор (Purvanova 2015).

Като се вземе предвид процесът на децентрализация в образователната система, стартиран през първата декада на ХХI век чрез въвеждането на прехвърляне на правомощия и финанси от централната към местната власт, се оформя и още едно предизвикателство пред училищното образование в България: осигуряването на оптимални възможности за участие на широк кръг заинтересовани лица във вземането на решения по различни въпроси, касаещи образованието, училището и тяхното управление в реално време чрез адекватни законови и административни механизми.

Стана ясно, че т.нар. „делегиран бюджет“ не е достатъчно условие за ефективно управление на едно училище. Въпреки че в Закона за училищното и предучилищното образование изрично е записано, че директорите на училища имат права на второстепенен разпоредител с бюджет, което пък по силата на Закона за публичните финанси дава право на оперативни промени в разходите на самия разпоредител, все пак първостепенен разпоредител със средствата е или министерството (на образованието, на културата), или общината (в зависимост от типа училище – държавно или общинско). Въпреки това трябва да бъде подчертана далновидността на законодателя в прилагането на икономически механизми в овладяването на предизвикателствата в образованието, защото със създаване на условия за конкуренция се повишават ефективността и постиженията на процесите и участниците в училищното образование. Макар да е необходимо да бъдат сериозно повдигнати въпроси именно за степента на осигурена конкурентност при наличието на монопол в училищното образование в България.

Стъпвайки на теорията за публичния (обществения) избор, която използва икономически методи за изучаване на политическите и социалните институции, и на поведението на индивидите в условия на предварително зададени социални правила, се описват няколко основни твърдения, имащи отношение към образованието, монопола, пазара и към поведението на субектите в образователния сектор, като цяло. В обобщен вид тези твърдения могат да бъдат сведени до следните презумпции: 1) свободата на избор на училище и отговорността му към родителите, които тя води след себе си, ще доближи училището до очакванията и нуждите на основните потребители на образователните услуги; 2) съчетанието от свободен избор и конкуренция в образователната система ще оптимизира нейната рентабилност и ще повиши ефективността ѝ, като същевременно ще подобри ефикасността по отношение получени резултати спрямо вложени ресурси. Наличието на конкуренция между училищата ще повиши тяхната ефективност и респективно постиженията на учениците, като цяло (Purvanova 2015).

Независимо от плюсовете и минусите на подобен тип организация и функциониране на образователната система основният аргумент за навлизането на пазарните механизми и най-вече на конкуренцията в нея е свързан с осигуряването на две основни цели: 1) доближаване на училищното образование до нагласите, очакванията и желанията на родители и ученици чрез свободен избор на училище; 2) засилване на пряката отговорност на училището за постигнатите резултати чрез обвързване на неговото финансиране със свободния избор, който ще бъде естествен резултат от предпочитането на по-качествено и по-адекватно на очакванията на родители и ученици образование (Purvanova 2015).

С поглед от противоположната страна е възможно да бъдат открити и редица предизвикателства пред училищното образование, които са обосновани именно чрез прилагането на икономическия подход. Така вместо решение автономността в разходването на средства може да се превърне в допълнителна тежест за управлението на училището или да подложи на съмнение цялостната посока на търсене и намиране на ефективност и добавена стойност от разходването на публични средства в лицето на повишеното качество на образованието. Подобни предизвикателства биха могли да бъдат например: А) снижаването на критериите и изискванията в провеждането на образователния процес; Б) незаслужено завишаване на оценките на учащите; В) компромиси във взаимоотношенията с родителите и учениците; Г) придаване на учащия функции на финансов облик, а не на детски или ученически такъв (т.е. без облик на личност); Д) създаване на порочни практики за изкуствено записване на неприсъстващи или приемане на повече ученици, отколкото условията в даденото училище биха могли да удовлетворят.

От своя страна, подобна посока на мислене най-вероятно би подчертала административната немощ на системата, занижените нива на контрол и неефективните системи за наблюдение на процесите в училищното образование.

Същевременно държавата признава в Националната стратегия за развитие на педагогическите кадри, че обезпечаването на образователните и квалификационните дейности, социалната и здравната сигурност на работещите в образователната система са сред основните проблеми в сферата. Затова залага стратегически мерки за осигуряване на междусекторно и институционално сътрудничество, интегриран подход при разработването и изпълнението на политиките и приоритетите за развитието на образователната система, както и механизъм за изпълнение, отчитане, контрол и мониторинг на резултатите от прилаганите политики, включващ всички отговорни институции и заинтересовани страни. Всичко това, изглежда, отразява основните идентифицирани препятствия и опасности, за които вече стана дума. За затвърждаване грижата за специалистите Стратегията дефинира още, че развитието на професионалните компетентности на педагогическите кадри се осъществява чрез продължаваща квалификация в три основни направления: 1) за придобиване на нови фундаментални знания и умения в конкретната област на преподаване; 2) при промени на съществуващите или въвеждане на нови държавни образователни изисквания; 3) за повишаване на методическата подготовка и усвояване на новости в преподаването.

Прави впечатление, че подкрепата по хоризонтала за личностната устойчивост на кадрите не е във фокуса на идентифицираните предизвикателства, нито в стратегическите мерки и механизми на Стратегията. Отличава се също така липсата на други показатели, търсещи и намиращи различни мотивационни фактори у професионалистите, свързани с взаимодействието с учениците, с колектива, с общността, в която професионалистът се развива. От мотивацията на учителите зависят техните постижения, а оттам – и резултатите в дейността на самите училища. Според Динко Господинов (и не само) познаването на факторите може да допринесе за създаването на ефикасни мотивационни политики на различните нива на управление – национално, регионално и училищно (Gospodinov 2018). Затова и може да бъде интересно да се задълбочи анализът на предизвикателствата в системата на училищното образование в посока подкрепата за личностната устойчивост не само на професионалистите, но и на останалите преки участници в училищния процес.

Според анализ на проведени супервизии на педагогически специалисти у нас супервизираните лица отличават като основни проблемни области: 1) взаимоотношения с родители (57%); 2) поддържане на стимулираща и подкрепяща среда (43,6%); 3) взаимоотношения с колеги (28%); (4) взаимоотношения с ръководството (19,2%); 5) конфликти между децата (17,7%); 6) агресията между дете и възрастен (14,6%). Като същевременно в 91,2% от случаите супервизираните търсят начини за справяне с проблемните ситуации самостоятелно, 4,9% търсят подкрепа от партньор или в 32,9% – решение извън училищната институция. Данните още показват, че 45,7% от супервизираните лица демонстрират тревожност и 40,2% търсят помощ за внасяне на яснота за поведението на участниците. Като основен повод за проблемите се посочват натрупаните емоции при 42,7% от случаите (Kaneva 2021). И ако се приеме, както позитивните психолози твърдят, че развитието се осмисля чрез конструкти като психично благополучие, щастие, позитивни отношения, креативност и автентичното присъствие на личността, като цяло (Stamatov 2015), то предвид и представените данни, още едно от предизвикателствата пред училищното образование е разширяването на възможностите за позитивното развитие на личността. Само по себе си, това предизвикателство може да бъде автономен процес за отделната личност, но разглеждано в комплексния подход на училищното образование (или поне в търсене на комплексен подход), следва да се подчертае необходимостта от търсене на интегрираност с различните видове способности и компетентности на всички въвлечени в училищното образование участници.

Укрепването на училищната система е от решаващо значение не само за възстановяване на изгубената вяра в системата, но и за прилагането на правото на образование. Участието на частния сектор под формата на ПЧП не трябва да се предвижда като алтернатива на държавното образование. Решението за публично-частно сътрудничество не трябва да се ръководи от икономически принципи, целите на ПЧП трябва да са ясни преди стартиране на договарянето с частни доставчици. Накратко, предизвикателствата в училищното образование – и в образователния сектор, като цяло, могат да бъдат обобщени така (без претенции за изчерпателност).

1. Водещата роля на държавата компрометира активното включване на останалите публични субекти в училищното образование.

2. Динамиката на съвремието изисква качествени краткосрочни реакции.

3. Макрополитиките в образованието се разработват без представителното участие на достатъчно заинтересовани лица.

4. Необходими са качествен мониторинг и ефективни системи за контрол.

5. Оскъдни са наличните ресурси дори и само поради факта, че са основно с публичен произход.

6. Занижена е мотивацията на професионалистите в педагогическия свят.

7. Нивата на конкуренция и съответно на конкурентоспособност са ниски.

8. Доближаването на училището до нагласите на общността не е опосредствано.

9. Възможностите за позитивното развитие на личността на всеки субект на училищното образование са стагнирани.

10. Пряката роля на училището за постигане на заложените в образованието социални и икономически цели не е засилена.

През 2009 г. изследователски екип на Световната банка създава списък с аргументи „за“ и „против“ ПЧП в училищното образование. В обобщение екипът на Световната банка синтезира, че съществуващите доказателства за ПЧП в училищното образование от цял свят показват, че е налице корелация между частните доставчици на образование и индикаторите за качество на образованието. Корелацията е положителна, което предполага, че частният сектор може да доставя висококачествени резултати на ниска стойност/цена. Именно поради това основанието за развитие на ПЧП в училищното образование е да се увеличи потенциалът за разширяване на справедлив достъп до образование и за подобряване на резултатите, особено за маргинализираните групи1).

Всичко това е резонно да бъде анализирано както на макрониво, така и в детайла на конкретната територия и обект, към който се предприемат системни действия. То идва да рече, че при иницииране на ПЧП в училищното образование процедурата по подбор и условията на договаряне следва подробно да отчитат не само прилагането на икономическата логика, но и начина на измерване на постигнатите образователни и възпитателни резултати, удовлетворяването на спецификите на отделните ученици, отразяване на традициите и нагласите на местната общност, мотивацията на педагогическите специалисти, проследимост на сроковете в реално време, динамиката на нарастващите нужди и повишените обществени очаквания, както и приложение на образователните стандарти, вписващо се в стъпките на образователното развитие на националната и международната система (в подчертано глобалния прочит на съвремието).

В обществените училища трябва да съществуват механизми за достатъчно демократичност и интегрирана свобода на действието на пряко заинтересованите страни, така че да има адекватни преценки и реакции в реално време, влияещи на качеството на образованието за преподаващите и учащите, от което да следват приносите и ползите за системата въобще. Трябва да има активна и ефективна обратна връзка, чрез която системата се регулира и поддържа в равновесие със средата. Да има активно съчетаване на най-важните фактори – привличането на допълнителен финансов ресурс за модернизиране на образователния процес, за инвестиции в човешкия капитал – което е от решаващо значение за качеството на знанието и квалификацията на учениците, оптимизирането на съвкупните разходи на държавата – чрез прилагането на по-рационален и ефективен мениджмънт, засилването на мотивацията на всички заинтересовани страни в процеса, нарастване на доверието – желанието за сътрудничество между тях, върху възпитанието и позитивното изграждане на личностите. И така се достига до убеждението за изключителната актуалност и безалтернативност към настоящия момент на модела на ПЧП в училищното образование у нас.

БЕЛЕЖКИ

1. http://www.ungei.org/resources/files/Role_Impact_PPP_Education.pdf

ЛИТЕРАТУРА

ГОСПОДИНОВ, Д., 2018. Фактори за трудовата мотивация на учителите. Педагогически новости, 19 – 24.

KANEVA, O., 2021. Supervision in a Pedagogical Environment: Mission Possible. Warsaw.

ПЕТРОВ, ЮЛ., 2017. Училищното образование и социалното партньорство – предизвикателство на нашето време. i-Продължаващо образование.

ПЪРВАНОВА, Й., 2015. Предизвикателства пред управлението на училищните финанси в условията на децентрализация и конкуренция. Българско списание за образование, (2), 54 – 70.

СТАМАТОВ, Р., 2015. Сборник статии на преподаватели от конференция на Педагогическия факултет. Пловдив: Паисий Хилендарски.

ЦОКОВ, Г., 2015. Същност и основни характеристики на образователната политика. По-добри учители, по-качествено образование. Пловдив: Паисий Хилендарски.

REFERENCES

GOSPODINOV, D., 2018. Faktori za trudovata morivatcia na uchitelite. Pedagogicheski novosti, 19 – 24.

KANEVA, O., 2021. Supervision in a Pedagogical Environment: Mission Possible. Warsaw.

PETROV, IU., 2017. Uchilishtnoto obrazovanie i sotsialnoto partniorstcopredizvikatelstvo na nasheto vreme. i-Produljavashto obrazovanie.

PURVANOVA, Y., 2015. Predizvikatelstvata pred upravlenieto na uchilishtnite finansi v usloviyata na detsentralizatsia i konkurentsiya. Bulgarsko spisanie za obrazovanie, (2), 54 – 70.

STAMATOV, R., 2015. Sbornik statii na prepodavateli ot konferentsiya na Pedagogicheski fakultet. Plovdiv: Paisii Hilendarski.

TSOKOV, G., 2015. Sushtnost i osnovni harakteristiki na obrazovatelnata politika. Po-dobri uchiteli, po-kachestveno obrazovanie. Plovdiv: Paisii Hilendarski.